AVENTURAS Y DESVENTURAS DE LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA

En estos últimos meses hay numerosas noticias tanto en el ámbito jurídico como político relacionadas con el medio ambiente y en concreto con la planificación hidrológica. La mayoría de los Planes Hidrológicos están siendo publicados y creo que a la vista de esto, es un momento adecuado para hacer una exégesis del proceso de planificación.

Esta materia excede en mucho al simple ámbito de derecho medio ambiental es una materia eminentemente técnica, que a pesar de ello, no es ajena (como prácticamente nada lo es) a la cuestión jurídica. Por su complejidad y aunque  simplemente sea para hacer una valoración personal, necesito estructurarla en al menos cuatro puntos: un marco normativo, el proceso de planificación, la sentencia del tribunal de justicia de la unión europea y mis consideraciones personales.

En cuanto al marco normativo no podemos obviar que la Directiva Marco Europea del Agua (DMA) nace como respuesta a la necesidad de unificar las actuaciones en materia de gestión de agua en la Unión Europea.

La trasposición de la Directiva 2000/60/CE en España se realizó mediante la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social que incluye, en su artículo 129(*), la modificación del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por la que se incorpora al derecho español la Directiva 2000/60/CE, estableciendo un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.

(*) En virtud del art. 129 se realizaron las modificaciones correspondientes en el título III del texto refundido de Ley de Aguas, correspondiente a la planificación hidrológica. Concretamente se modificaron los artículos 40, 41 y 42 y se introdujo el artículo 40 bis. Asimismo se introdujeron modificaciones en otros títulos que están en íntima relación con el proceso de planificación hidrológica y la consecución de sus fines, como la nueva definición de cuenca hidrográfica y la introducción del concepto de demarcación hidrográfica (artículos 16 y 16 bis), las modificaciones en la Administración Pública del Agua, con la creación del Consejo del Agua de la demarcación y el Comité de Autoridades Competentes (artículos 35, 36 y 36 bis), los nuevos objetivos medioambientales, el estado de las masas de agua y los programas de medidas para la consecución de tales objetivos (artículos 92 bis, 92 ter y 92 quáter), el registro de zonas protegidas (artículo 99 bis), la introducción expresa del principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con la gestión de las aguas (artículo 111 bis) o los plazos para la consecución de los objetivos ambientales y para la participación pública (disposiciones adicionales undécima y duodécima).

Posteriormente, la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, modificó la redacción del artículo 42 del texto refundido de la Ley de Aguas, estableciendo una definición de caudales ecológicos y la figura de las reservas naturales fluviales, y añadió́ un nuevo apartado 5 al artículo 46 relativo a las obras hidráulicas de interés general.

La redacción de los Planes Hidrológicos de Cuenca se llevará a cabo al amparo de lo establecido en el Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio, según el cual, el proceso de planificación hidrológica culmina con la publicación de los planes hidrológicos de cuenca de las distintas demarcaciones.

Para ello  con el objetivo de cumplir los mandatos contenidos en el texto refundido de la Ley de Aguas y en la Directiva 2000/60/CE, se redacta un Reglamento de la Planificación Hidrológica. Este sustituye, entre otras y fundamentalmente, a las disposiciones del Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica (aunque lo hace exclusivamente en la parte de la planificación hidrológica y no de  la Administración Pública del Agua). 

El reglamento  a su vez se coordina, para  dar cumplimiento a los requerimientos del artículo 3 de la Directiva Marco del Agua, con los Reales Decretos 125 y 126 /2007, de 2 de febrero por los que  por un lado que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas y por otro se regulan la composición, funcionamiento y atribuciones de los comités de autoridades competentes de las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias (todo ello completado por  sus modificaciones posteriores).

El 10 de septiembre de 2008 se dictó la Instrucción de planificación hidrológica  (ORDEN ARM/2656/2008, de 10 de septiembre) dado que  era necesario proceder a la  adaptación de las instrucciones y recomendaciones aprobadas en 1992 al nuevo Reglamento de la Planificación Hidrológica. En la exposición de motivos de la propia instrucción se señalaba  la conveniencia de desarrollar las instrucciones con un mayor grado de detalle de forma que fuera  posible, por un lado, incorporar la experiencia acumulada en los procesos de planificación hidrológica realizados en España, y, por otro, la utilización de instrumentos tecnológicos y posibilidades de tratamiento de datos y de acceso a la información que son hoy muy superiores a los existentes hace quince años.

El proceso de planificación en sí mismo:

Continuando con las exigencias impuestas a nivel europeo y tras los estudios generales de las demarcaciones  y el resumen de zonas protegidas (los artículos 5 y 6 de DMA), debía establecerse un programa de medidas cuyo  fin sea alcanzar los objetivos medioambientales establecidos en su artículo 4.

Estas medidas a su vez son básicas y complementarias. Las  básicas son los requisitos mínimos que deben cumplirse en cada demarcación, en cuanto a  la protección del agua, recuperación de los costes del uso del agua, uso eficiente y sostenible del agua, control sobre fuentes difusas y vertidos puntuales, prohibición de vertidos directos a aguas subterráneas… 

Las medidas complementarias son aquellas que en cada caso deben aplicarse con carácter adicional, para la consecución de los objetivos medioambientales o para alcanzar una protección adicional de las aguas.

El proceso de planificación, que en el caso de España, se inició con la elaboración y publicación de los planes hidrológicos de cuenca actualmente vigentes, continúa, ahora, con la integración de los requerimientos de la Directiva Marco del Agua. No podemos olvidar que la política de aguas de la Unión Europea, definido en la Directiva, otorga mayor peso a la integración de la planificación hidrológica con otras figuras de protección ambiental. Esto ha llevado a que se haya producido un cambio en los planteamientos sobre política de aguas, que han tenido que evolucionar desde una simple satisfacción en cantidad de las demandas, hacia una gestión que contempla la calidad del recurso y la protección del mismo como garantía de un abastecimiento futuro y de un desarrollo sostenible.

Esta integración  conlleva el desarrollo de cuatro líneas de actuación que no olvidemos son simultáneas y esto hace especialmente complicado el Diagrama o esquema del proceso, todas las líneas de actuación están muy interrelacionadas, el diagrama general del proceso de planificación del Ministerio resulta bastante clarificador: Plan hidrológico, Programa de medidas, Evaluación ambiental estratégica y  participación pública.

La participación pública en el proceso de planificación de la DMA deberá asegurarse en tres niveles de implicación del público creciente: información pública, consulta pública, y participación pública. Esta participación que en los países  del norte de Europa con abundancia del agua es pacífica, en España, país  en el  que cada pocos años  pasamos períodos importantes de sequía, es todo menos pacífica. El nivel de implicación de los usuarios es alto y esta implicación puede llegar a ser sumamente tensa.

A modo de resumen, las fases del proceso de planificación conforme a la normativa europea se desarrollan en dos fases:  una primera hasta el 2009,  que culminaba con la presentación de los planes y a partir de ahí se iniciaba una segunda fase de revisión de los planes hidrológicos hasta 2015. 

Sin embargo, en España en el momento actual aún nos encontramos en fase de aprobación de los Planes hidrológicos. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente una vez haya recibido los distintos  proyectos de plan hidrológico de cada una de las demarcaciones  tras el informe preceptivo del Consejo del agua  y de conformidad del Comité de Autoridades Competentes, lo remitirá al Consejo Nacional del agua para su informe preceptivo  tras lo cual lo elevará al Gobierno. A modo de ejemplo  vemos que con fecha 4/07/ 2013 el Consejo del Agua de la cuenca del Ebro respalda por una amplia mayoría el borrador del nuevo Plan Hidrológico. 

La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea:

En el caso de España al complejo proceso  de planificación europeo cuasi-burocrático se suma el exigente proceso impuesto por la instrucción de planificación. Entre unas cuestiones y otras,  España que, a nivel europeo, es un referente en cuanto a planificación hidrológica ha motivado un incumplimiento  de la Directiva. Dicho incumplimiento  ha sido objeto de un recurso por parte del Tribunal de Justicia y posterior sentencia de 4 de octubre de 2012. 

Esta sentencia, la he podido leer  a través del link que establece en su página ecologistas en acción. Según el mencionado grupo la decisión llega después de que Ecologistas en acción presentara en mayo de 2010 un queja por incumplimiento de la directiva ante la Comisión Europea. ¿Quieren decir con esto que la sanción que paguemos, se la debemos a ellos?.

Las alegaciones del Reino de España van en la línea no de negar el retraso (sería absurdo) sino de justificarse en base a un complejo sistema jurídico e institucional existente en España y en concreto al reparto competencial  entre Estado y CCAA.

Analizamos  esta alegación y nos llama la atención primero lo que denominan complejo sistema jurídico e institucional. Desde el punto de vista jurídico la legislación en materia de planificación más que complejo es  un caos. 

Tenemos el Texto Refundido  de la ley de aguas del 2001, su Reglamento de Dominio Publico Hidráulico y un Reglamento de Planificación y administración pública del agua de 1988. En el momento en que  se publicó el nuevo Reglamento de Planificación debería haberse derogado este, pero no, se deroga el apartado de planificación y se deja en vigor el resto (dos reglamentos que comparten nombre, genera confusión a los no versados en la materia) y luego hay otros dos decretos Reales Decretos 125 y 126 /2007, de 2 de febrero por los que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas y se regula la composición, funcionamiento y atribuciones de los comités de autoridades competentes de las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias (con  sus modificaciones posteriores). 

Finalmente, y como si ya no fuera suficiente con tales reglamentos se dicta una instrucción con sus correspondientes ANEXOS para terminar de dar mayor complejidad al asunto. Da la sensación de que han intentado tener absolutamente todo el proceso regulado, cosa que hasta a mí, que me encanta saber que rango legislativo y que nivel de obligatoriedad tiene todo, me resulta excesivo. Otra cosa es la fecha en que se publicó septiembre de 2008, desde luego, yo creo que los planes ya estaban en marcha sin la instrucción publicada, con lo que dudo que fuera necesaria su publicación.

Pero la otra alegación es la que aún me resulta mucho más injustificable, no dudo que las CCAA hayan tenido mucho que ver en la dilación de los planes y en otras tantas cosas. Pero España pertenece a un estado autonómico y  mientras no hagamos nada para cambiarlo, no resulta, cuanto menos, serio, usarlo como  justificación.

Lejos de estas alegaciones yo habría insistido en lo que tenemos, en nuestro nivel de exigencia, en que el retraso se debe a la complejidad del proceso impuesto por Europa, en que evidentemente no estamos sólo creando una normativa para presentarla sino que realmente nuestras instituciones, y así se desprende del alto nivel técnico de los documentos hasta ahora terminados, se están preparando no para presentar documentos vacíos,  sino para  lo que los técnicos están denominando implementar la Directiva, es decir ponerla en funcionamiento y aplicar métodos, medidas y conseguir que los objetivos medioambientales sean reales y efectivos. Nosotros, y me refiero a España o en este caso al Reino de España, realmente estamos en una fase de revisión (ya tuvimos planes hidrológicos antes y hemos evolucionado y aprendido de ellos). 

Estoy segura que nos habrían sancionado igual pero habríamos dejado nuestro pabellón un poco más alto.

En estos últimos meses la actividad de este proceso ha sido incesante y se ha ido aprobando numerosos documentos de este complejo proceso, como son y entre otros  los siguientes.

Real Decreto 285/2013, de 19 de abril, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Miño-Sil.

Resolución de la Dirección General del Agua por la que se anuncia la apertura del período de consulta pública de los documentos iniciales del proceso de planificación hidrológica (revisión 2015) correspondientes a las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar y a la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico oriental, Miño-Sil, Duero,

Tajo, Guadiana y Ebro.

De acuerdo con la disposición adicional duodécima del texto refundido de la Ley de Aguas, la Dirección General del Agua del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente anuncia la apertura del período de consulta pública de los documentos "Programa, Calendario, Estudio General sobre la Demarcación y Fórmulas de Consulta", con que se da inicio al proceso de planificación hidrológica 2015-2021 en las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar y en la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro. BOE 24 de mayo de 2013

El Decreto 478/2013, de 21 de junio, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la demarcación Hidrográfica del Duero, publicado en el BOE de 22 de junio de 2013.

Real Decreto 399/2013, de 7 de junio, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Cantábrico Occidental, BOE de 8 de junio 2013

Real Decreto 400/2013, de 7 de junio, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Cantábrico Oriental.

Real Decreto 354/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, BOE de  21 de mayo de 2013.

Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, BOE de 21 de mayo de 2013.